宋人苏洵说:“有官必有课,有课必有赏罚。有官而无课,是无官也;有课而无赏罚,是无课也。”
考课是中国古代职官管理的一个重要环节。考课是对官吏才能、职守的一种考核。根据考核的结果分别优劣等次,或奖或惩,所谓“有官必有课,有课必有赏罚”。
早在《尚书?舜典》中,便提出:“三载考绩,三考黜陟幽明”。按照孔颖达注琉,“黜陟幽明,即退其幽者,升进其明者”,以使职官“纳于百揆”,而不致废弃“事业”。
另据《周礼》,周时已有大计、大比的记载:“三岁,则大计群吏之治而殊赏令。”“听出入以要会,以听官府之大计,弊群吏之治。”“岁终,则考其属官之治成而殊赏……及大比六乡四郊之吏。有学者认为,《尚书》、《周礼》中的记载多有后世人的附会,因为在世卿制度下考课官吏并没有太多的实际意义,但它说明了“有官必有课,有课必有赏罚”是由来已久的。
至战国,官僚制度取代世卿制度。为了使国王任免的官吏尽职尽责,保证新的国家机器正常运转,以上计作为考课官吏的措施逐渐制度化。
所谓“上计”,就是官吏将一年的政绩包括户口统计、垦田与赋税数目、库藏数字、刑狱治安状况、灾变危害等如实写在统计的簿册即“计书”上,然后上报相府和国君。
《商君书·禁使》说:“十二月而计书已定,事以一岁别计,而主以一听。”荀子也说:“相者,论列百官之长,要百事之听,以饰朝廷臣下百吏之分,度其功劳,论其庆赏,岁终奉其成功以效于君。当则可,不当则废。”
上计的方法,具体说来就是将一年的赋税预算收入、户口增殖写在木券上,剖而为ニ,国君执右券,臣下执左券,年终由国君亲自考核。考核的结果,优者升,劣者免,有的当场收印夺官,甚至收捕入狱。由于考课注重垦田与赋税,以及刑狱治安情况,因此,它是关系到加强国家统治与中央集权制度的一项国策。
秦时,奉行“明主治吏不治民”的法家强调对官吏的考绩与奖惩。《云梦秦简?为吏之道》载有官吏行为规范的“五善”与“五失”。五善为:“一曰忠信敬上;二曰清廉毋谤;三曰举事审当;四曰喜为善行;五曰恭敬多让”;五失为:“一曰夸以迣;二曰贵以泰;三曰擅裚割;四曰犯上弗知害;五曰贱士而贵货贝。”五善毕至,“必有大赏”;五失犯一,则予重罚。特别是要求官吏奉法守法,如断案不当或有意失轻失重,分别为“失刑”罪、“纵囚”罪和“不直”罪,各“致以律”。秦始皇三十四年(公元前213年),“适治狱吏不直者,筑长城及南越地。”
两汉官僚制度的发展,推动了考课的法律化。两汉对官吏的考绩仍以上计为主,并且颁行了单行法规,《上计律》,出土于湖北江陵张家山二四七号汉墓的《史律》也是专门的考察官吏的法律。
按照汉制,郡国属县“秋冬集课,上计于所属郡国”,郡国长官年终向丞相府、御史府报告工作,所谓“考绩功课,简在两府”。上计的范围和程序是:“秋冬岁尽,各计县户口垦田,钱谷入出,盗贼多少,上其集(计)簿。丞尉以下,岁诣郡,课校其功。功多尤为重者,于廷尉劳勉之,以劝其后;负多尤为殿者,于后曹别责,以纠怠慢也。”
汉代考课,一般是一年一小考,称为“常课”;三年一大考,称为“大课”。为了防止偏私,考核均采用会议形式,公开举行评议。主考者可以提出种种问题,受考核者需据政绩实情回答,然后逐级汇总,由县而郡,由郡而朝廷两府(东汉则为尚书台三公曹),最后是丞相(东汉为尚书令或录尚书事)总其成上奏天子。
汉代把官吏考核当作国家大事对待,因此天子接受上计往往采用国家大典的方式,常于每年正月初一群臣朝贺时举行,有时也在封泰山、祀明堂时“受计”。张苍在秦时担任过柱下御史,“明习天下图书计籍,又善用算律历”,“故令苍以列侯居相府,领主郡国上计者。”
由于考课为国之大事,有时皇帝也会亲自受计。如,武帝太初元年(前104年)春于甘泉官受郡国上计。这是丞相在岁末考课百官之后,于第二年的新春百官朝贺之时向天子报告考课情况,同时奉上天下郡国计簿。
考核官吏后,赏有增秩(增加俸禄)、迁官(升官)、赐爵(以二十等爵位分别功之大小以赏之),罚有降俸、贬职、免官,违法犯罪者依法治罪。
韩延寿为东菜太守,令行禁止,狱讼大减,考课为天下最优,升任左冯翊。赵广汉“为阳翟令,以治行优异,升迁京兆尹,职掌京师。”黄霸为颖川太守,“户口岁增,治为天下第一,迁京兆尹,职掌京师”,但京官难当,以不称职,仍令回颍川太守。由于黄霸動于公务,郡中大治,不久升任御史大夫,直至丞相。
有学者认为,汉代考核官吏能够坚持标准,反对“累日以取贵,积久以致官”的论资排辈做法,有功则升,无功则退,退而后有功者还可起用,不以一事定终身。所以,汉代官场得到新陈代谢,颇有生气。
晋时,杜预奉命制作考课法,于泰始四年(268年)六月以颁诏的形式宣布。